El “milagro económico” en la República Federal de Alemania hasta comienzos de los años 70 llevó a la contratación de millones de trabajadores extranjeros de ambos sexos, provenientes del sur y el sudeste de Europa. Desde fines de los años 50 hasta el fin de las contrataciones, en 1973, llegaron a Alemania unos 14 millones de trabajadores extranjeros. Unos 11 millones regresaron más tarde a sus países. El resto permaneció en Alemania y trajo a su familia. Los grupos más fuertemente representados fueron al principio italianos, españoles y griegos. A fines de los años 60 aumentó el porcentaje de yugoslavos y particularmente el de turcos.
Una gran parte de las familias extranjeras vivía en Alemania a fines de los años 70 en medio de una paradoja social: como inmigrantes en un país que no se definía como de inmigración. Ello fue ignorado en el proceso de toma de decisiones políticas o bien declarado tabú. Por ello no se desarrollaron los necesarios grandes planes de inmigración e integración… hasta que se produjo la discusión desatada por el informe de la Comisión Independiente sobre Inmigración y la Ley de Inmigración entre 2002 y 2004. También en la RDA se empleó a extranjeros, en volumen menor, sobre la base de acuerdos intergubernamentales. Los trabajadores extranjeros provinieron sobre todo de Vietnam y Mozambique.
Refugiados y solicitantes de asilo
Mucho menor que el número de trabajadores inmigrantes fue en la República Federal de Alemania el número de refugiados y solicitantes de asilo, a pesar de que desde comienzos de los años 80, el tema del asilo se halló a menudo en primer plano en a discusión sobre la inmigración. El derecho fundamental de asilo, anclado en la Constitución después de la II Guerra Mundial, prevé concederle a todas las personas que creen tener derecho a asilo una estadía segura hasta la toma de la decisión definitiva. Con el creciente uso de ese derecho por parte de refugiados de todo el mundo, se registró también una tendencia a restringirlo. También en la RDA existía derecho de asilo, pero no como un derecho del solicitante, sino como un derecho del Estado de poder conceder asilo. El número de solicitantes de asilo en la RDA fue menor en comparación con la República Federal de Alemania.
En la República Federal de Alemania, las solicitudes de asilo alcanzaron un máximo en 1992, en la Alemania ya unida (440.000). Ello fue la razón para la introducción de restricciones al derecho fundamental de asilo, en 1993. Desde entonces no tiene posibilidad de recibir asilo quien proviene de países “sin persecución” o ingresa a Alemania a través de “terceros países seguros”. El número de solicitudes de asilo desciende desde fines de los años 90, habiendo sumado en 2007 algo más de 19.000. Pero esas medidas hicieron aumentar simultáneamente el número de estancias ilegales en el país. Paralelamente, movimientos migratorios laborales irregulares o ilegales crearon una economía en las sombras, sobre todo en los sectores de la construcción, la limpieza y otras ocupaciones suplementarias y complementarias.
Repatriados y repatriados tardíos
A fines de los años 80 y comienzos de los 90 aumentó considerablemente la inmigración de repatriados y repatriados tardíos en la República Federal de Alemania. La inmigración de repatriados abarca grupos de población de origen alemán con biografías marcadas por la guerra y provenientes de Europea del Este, Central y del Sudeste. Los repatriados conforman, luego de los desplazados e inmigrantes laborales, el tercer mayor grupo inmigratorio. Desde 1950 han ingresado a la República Federal de Alemania unos 4,5 millones de repatriados y repatriados tardíos. En la RDA, la inmigración de repatriados fue considerablemente menor.
Relativamente reciente aún es la inmigración de judíos provenientes de los Estados sucesores de la ex URSS. Los antecedentes de esa inmigración comenzaron con la caída del Muro, en 1989. La Asamblea Popular de la RDA, que se distanció de la doctrina antisionista del Partido Socialista Unitario (SED), se manifestó en 1990 dispuesta a “conceder asilo en la RDA a judíos perseguidos”. Hasta abril de 1991, casi 5000 judíos de la URSS solicitaron asilo en el territorio de la ex RDA. Luego de considerables discusiones, esa iniciativa de la RDA fue asumida también por la Alemania unida. Hasta fines de 2007, unos 200.000 judíos emigraron de la CEI a Alemania, recibiendo un status colectivo similar al de los solicitantes de asilo reconocidos. El tratamiento privilegiado de los judíos de la CEI en el país del Holocausto es una respuesta de los alemanes al capítulo más oscuro de su historia.
La entrada en vigor de la Ley de Inmigración en 2005 supuso algunas restricciones para ambos grupos provenientes de Europa Oriental: exámenes de alemán para miembros de la familia que desea ingresar, y un “pronóstico de integración” para los judíos, similar a un sistema de puntos. Ello hizo disminuir considerablemente la fuerte inmigración de repatriados tardíos y judíos.
Discusión en torno a la migración y la integración
En la segunda mitad del siglo XX, Alemania no quiso ser conscientemente un “país de inmigración”. Pero se transformó de hecho en ello por la fuerza normativa del desarrollo social y adaptó paso a paso, luego de fuertes debates políticos, su legislación y sus instituciones a las nuevas exigencias reales.
En el foco de la discusión en torno a la política alemana de inmigración e integración se halló a comienzos del siglo XXI el debate político y periodístico sobre la Ley de Inmigración propuesta por el Gobierno Federal, que entró en vigor en el 2005 y fue reformada en el 2007. En esa ley, la integración es elevada por primera vez al rango de imperativo legal, con ofertas de fomento de la integración en parte obligatorias, en forma de cursos de idioma e integración. La ley creó además una nueva administración de la inmigración y la integración, centralizada a nivel federal –la integración es por lo demás competencia de los Estados federados–, a la que se le dio el nombre de Oficina Federal de Migración y Refugiados (BAMF), con sede en Núremberg.
Del proyecto de ley fueron eliminados en 2004 un sistema de puntos para regular la inmigración de acuerdo con determinados criterios inspirados en la legislación canadiense, y el asesoramiento científico por parte de un Consejo de Inmigración. Ello llevó a que la ley fracasara mayormente como instrumento de regulación de la inmigración. En la “lucha internacional por los mejores cerebros” tuvo incluso efecto contraproducentes, por lo que en 2008 comenzó nuevamente la discusión en relación con la creación de un sistema de puntos y de una comisión independiente de asesoramiento en cuestiones de inmigración e integración.
La Ley de Inmigración de 2005 fue, a pesar de diversos puntos débiles, un paso importante en la transformación de Alemania de un país informal de inmigración a un país formal de inmigración. La República Federal de Alemania fue informalmente un país de inmigración a más tardar desde comienzos de los años 80, en sentido social y cultural, si bien no en sentido legal. Ello ha cambiado paulatinamente: primero, con la reforma del Derecho de Extranjería en 1990 y la facilitación de las nacionalizaciones; segundo, con la reforma del Derecho de Nacionalidad en el 2000, que introdujo la posibilidad de acceder a la nacionalidad alemana a través del nacimiento en el país, paralelamente a la aceptación de la doble nacionalidad por un tiempo determinado; tercero, con la Ley de Inmigración de 2005 y cuarto, a través de las iniciativas políticas de la Cumbre de Inmigración y la Conferencia Alemana sobre el Islam de 2006, en la que Alemania fue descrita como “país de integración”.
La discusión en torno a “Alemania como país de inmigración” pasó a un segundo plano a mediados de la primera década del siglo XXI. En su lugar se comenzó a tematizar la emigración de alemanes a otros países de Europa y particularmente a Estados Unidos. No obstante, no puede hablarse hasta ahora de una transformación en un “país de emigración” en el sentido de una predominancia de personas que abandonan el país, ya que un considerable número de alemanes regresan. Todo parece indicar que Alemania se halla en camino a tener una balanza migratoria equilibrada. Con ello quedan sin efecto los efectos positivos de la inmigración de personas activas como elemento para contrarrestar la presión que el envejecimiento demográfico de la población ejerce sobre los sistemas de seguridad social. Tanto más necesarias son por lo tanto nuevas reformas. Hasta qué punto se logre implementarlas será decisivo para el futuro de la República Federal de Alemania como Estado de bienestar.
El Prof. Dr. Klaus J. Bade,
durante muchos años director del Instituto de Investigación sobre Migración y estudios Interculturales (IMIS) con sede en Osnabrück, es uno de los más renombrados expertos alemanes en el tema de las migraciones.
